中小企业信用担保计划概述

(编译摘录稿)

供稿人:秦恺   单位:再担保公司

 

编译导言

此编译稿摘自英国格拉汉姆-班诺克有限合伙公司于1997年受国际官方开发援助基金会(ODA)委托,所做的《全球小企业信用担保贷款计划回顾》课题部分内容。做这一课题研究的动因是:从全球范围看,几乎完全由政府财政支持的信用担保机制在过去几十年时间里已在更多的发达国家逐步建立,而在相当多的发展中国家信用担保在理论和实践方面还存在许多悬而未决的问题。与此同时,由于服务于小企业贷款的非银行机构业务增长迅速,从而使一些从事解决小企业融资问题的观察家得出了担保贷款已被小额贷款替代的结论。得出这一结论的依据是:与其通过建立信用担保机制帮助小企业解决融资问题,倒不如通过鼓励设立微型金融机构发展,使他们逐步向银行方向转变,以便让他们不断地为更多的小企业提供组合贷款服务。正是在这样的情况下,国际官方开发援助基金会认为有必要做一个关于小企业信用担保的课题,以广泛了解以往的经验和政策。

我国的信用担保业从无到有、从小到大已经发展了十多年,积累了正反两方面的经验,下一步该如何发展,我们认为此文也许能为我们提供一些可参考的答案。本文摘自于国外的研究课题报告,其所论述的观点并不完全适合我国国情,也更不代表编译者个人的意见,因此敬请读者加以批判地阅读。

一、世界各国中小企业信用担保简述

1-1给出了各国用于支持中小企业贷款的信用担保机构数字,表1-2显示世界上目前最大和最好的担保机构是在“经合组织”国家和亚洲一些国家与地区。

1-1                全球信用担保机构

 

经合组织

中西欧

前苏联

中东

拉丁美洲

加勒比海地区

亚洲

非洲

总计

有担保机构的国家

23

7

2

3

15

5

11

19

85

没有担保的国家

1

1

2

2

2

1

2

3

14

不确定的国家

2

3

11

12

4

4

18

22

76

担保消亡的国家

1

0

0

0

0

0

0

1

2

国家总数

27

11

15

17

21

10

31

45

177

机构总数

32

12

2

3

37

6

22

32

146

数据来源:GB&P1995-1996观察和年报

 

 

 

1-2          全球最大和最好的担保机构

国家或地区

担保的数量

担保的金额

成立时间

机构名称

日本

149

1369亿美元

1937

信用保证协会

台湾

11.4

70亿美元

1974

中小企业信用担保基金

韩国

7

74亿美元

1976

韩国信用保证基金

美国

5.3

78亿美元

1953

美国小企业局

马来西亚

1.7

7.4亿美元

1972

CGC Berhad

加拿大

1.3

3.6亿美元

1961

小企业贷款行动局

意大利

8827

14.5亿美元

1964

互助担保计划

英国

7484

4.2亿美元

1981

贷款担保体系

法国

7456

29.9亿美元

1982

SOFARIS

德国

6612

13.8亿美元

1954

Burgschaftsbanken

西班牙

6571

3亿美元

1978

担保协会

注释:数字涵盖19931995年年度    数据来源:GB&P1995-1996观察和年报

二、 信用担保目的与发展环境

(一)信用担保目的

信用担保体系倾向于转移银行的风险以便使向小规模债务人发放期限长、没有或仅有较少抵押的贷款成为商业银行的补充业务。在没有担保机构或替代性金融机构出现的情况下,这种类型的贷款被称之为“附加品”。

信用担保的目的是通过由担保机构分担部分风险来减少由于小企业债务人违约导致的银行损失。由于这种承担潜在风险的性质,担保机构一般要收取一定比例的担保费。担保机构本身不会减少贷款评审和监管的成本,相反有可能会增加成本因为它是以第三方出现在贷款交易中的。如果抵押能够全部被处置,损失可以降低,但是现实情况是很少有担保机构能够有效地运用抵押方式规避损失。对于那些没有或只有较少抵押品的小企业来讲,如果为取得信用而付出的额外成本(交易成本和由担保费用而引起发的成本)同获得贷款相比处于次要的地位,为了得到贷款,他们对信用担保的需求也会增加。

学术界对信用担保的主要批评是担心它会增加“道德风险”并会导致信用道德的弱化。理由是,当债务人了解到公共财政出资设立的担保机构会为一笔风险贷款提供代偿时,其还款意愿、动机和承诺也会随之降低。同时,对于那些认为贷款有担保来承担责任从而对贷款既放松监管、又不主动追偿的银行,也会出现第二级的“道德风险”。但是,这样的担心可以通过对担保计划细致的设计与合理的管理来予以克服。例如,有违约可能的债务人必须清楚,即使银行已经从担保代偿中弥补了部分损失,他们也必须要承担还款的责任。参与担保计划的银行需要承担足够的风险并取得对债务人采取强制执行的承诺,而且担保机构应该有一个机制来拒绝对非担保部分的代偿。

应该注意可能会夸大对担保机制在企业融资方面所起作用的期望值,希望担保成为解决中小企业融资的灵丹妙药是极为错误的。中小企业融资难是一个相当复杂的问题,它要求不同的解决方案来处理不同的市场障碍和问题。即使担保的业务定位是服务中小企业,如果担保贷款被用来补充经营者股权性资本的不足,那末贷款的高成本可能会增加而不是降低小企业的失败概率。一般地讲,在不规范的金融体制、不合理的和无效的金融机构框架以及宽恕逃废债务文化环境下建立的担保机构可能只会使事情变得更糟。

(二)银行问题

向小企业发放贷款对银行来讲是一项固有困难的商业活动,因为这种商业活动很难成为银行盈利的一部分。有四个主要原因:

1、在贷款评审、监管和追偿中的固定成本要素使银行的单位交易成本变大;

2、债务人总是要比贷款人更了解他们的还款能力和意愿的信息不对称问题对小企业而言更加严重。这是因为小企业的风险会变化无常、信息透明度不高,所以银行在决定是否给予贷款和在什么样条件下给予贷款的问题上不得不更多地依据对企业经营者个人的品行和能力的判断。

3、通过增加利息率来补偿可能的或实际的小企业贷款风险也会产生逆向选择的风险。所谓逆向选择是指选择了更多的风险项目而使得坏的项目排斥掉了好项目。结果是违约的损失要比能够从审核严格所收回的损失大。

4 在一定程度上用于弥补信息不对称和风险的抵押办法可能一方面产生额外的要求从而打乱贷款的最佳模式,另一方面这种抵押方式从一开始就不是合规合法的并且也不一定是降低违约损失的现实有效办法。

总之,以上的四个原因使得那些微型企业和创业期企业的融资问题更加突出。也正是基于上述原因,一些商业银行拒绝对小企业提供贷款(特别是微型企业贷款),而确实有一部分商业银行在克服了困难后,通过向小企业提供贷款获得了较大的商业利益。银行如何掌握对小企业的贷款机遇明显取决于给他们的其他商业机会和他们的市场竞争地位。在有政策影响的金融市场中,小企业经常被视为贷款或信用担保的优先支持群体,这给商业银行提出了一个如何用最小成本来满足政策需要的现实问题。在亚洲的印度、印度尼西亚和巴基斯坦提供了政策与商业贷款有效结合的案例。从借贷人角度看,接近正式金融领域的困难除了不得不找到合适的抵押品并提供足够的个人和商业信息外,还在于文件准备要求和与银行面谈成本的增加。

三、信用担保的经济学原理

这是在学术圈内经济学家激烈争论的问题,从自由市场经济角度出发,这个问题与信用担保的存在是否合理有密切的关系。如果要求通过政府补偿来维持信用担保的运转,那么不仅要考察市场失灵问题,而且也要考虑担保是否是对市场失灵问题更加有效和节约的干预。换言之,需要考察担保所引发的财政支出是否能够与其所产生的社会效益相匹配。

在传统的发展经济学中,带有补偿性质的担保目的不在于纠正信用市场的失灵,而是像凯恩斯的公共开支理论一样通过向小企业发放贷款去刺激资源不能得到充分利用的经济增长。在这种情况下,对担保经济学功能的考察主要集中在受惠于担保的借贷企业他们实际的增长是否要快于没有得到担保的企业(瑞纳,1988年)。

在提出用担保解决市场失灵问题之前,应该考虑担保机构收取的担保费是否可以弥补其所承担的代偿损失以及在没有政府补偿情况下是否能弥补经营费用。在实践中,还没有发现服务于小企业融资的担保机构能够同时实现盈利,虽然过去和现在都有这方面的尝试。最新的例子之一是印尼的私人PKPI担保公司具有政策与商业双重的功能。不过虽然它是独立的私人法人实体,但它直接在中央银行的小企业贷款指导下运作,并且与财政当局有着密切的关系。

另一方面,加拿大知名学者阿兰 瑞丁通过引用“加拿大小企业贷款行动计划”例子证明担保机构可以在没有补偿情况下独立运作。“贷款行动计划”设立于1961年,其85%的业务是为小企业提供贷款担保,每年为一万多笔小企业贷款提供担保。到目前为止,它只有4.5%5%的代偿损失。而担保费收入从1995年以前的0.5%上升到1.5%。每年300万加元的政府预算支出完全可以通过向代偿企业的追偿予以弥补。他由此得出结论,随着担保费的逐步增加,“贷款行动计划”目前的经营已经接近盈亏平衡点,而且这一担保费水平既可以起到财政扶持功能又不会导致逆向选择问题。

瑞丁提出了一个有意思的问题:为什么世界各国尚未形成一个以盈利为目的的担保机制?在他看来,银行对政策性担保机构更放心,而民营担保机构不可能与政府性质的担保机构相竞争,是信用担保业不能形成盈利的主要原因。

在罗马尼亚,政府对政府所拥有的金融机构——贷款担保基金提出了一个要求,即如果它能够收支平衡且盈利,且在保持其股本金安全前提下向股东分配税后利润的话,政府将给予奖励。1995年,也就是担保基金运作的第二年,该担保基金确实获得了盈利,交纳了税金并分配了利润,但是它的担保活动却停留在很低的水平上,91%的收入来自投资活动,仅仅9%的收入来自担保费用。像这样没有任何代偿记录的担保机构显然是不成熟的,它只关心盈利水平。

在没有政府补偿情况下,担保机构要实现自我积累、可持续的经济功能需要有两个条件:第一,这样的担保机构获得了充分的放大规模效应,对小企业的担保实现了在领域和规模上的多样性,使得综合收益更可预知;第二,如果担保机构占有部分或全部的贷款营销、项目源开拓、赔偿、监管和追偿等方面业务主动权的话,业务品种的开发创新和降低单位成本的经营会产生规模经济效应。

四、担保机构的成本与效益

担保和担保可能产生的代偿一般会增加债务人的交易成本。在风险共担而不是只由担保机构承担风险的情况下,成本主要来自一些文件处理方面费用的增加。这些成本费用没有必要通过固定费率或调整利息率来弥补,而可以通过担保机构持续的经营或财政补贴予以弥补。

对担保机构效益的考察一般是看其是否能够给目标群体带来额外的贷款。如果能的话,再衡量其成本和效益问题。担保带来的经济和社会效益反映在借贷人收入增加和由此产生的就业和税收的增加上。但是,经常会有替代效应。

信用或融资问题常常是一个地区或国家小企业发展中的限制因素或关键因素,但这并不完全。就个人、行业或地区而言,缺少技术或管理能力、市场需求不足、基础设施落后、价格扭曲以及人员熟练技能的短缺等因素可能也是影响小企业发展的更重要因素。

从长远看,与“附加”功能相结合的担保所带来的更重要、更有价值的效益是其开拓了提升小企业信用的制度能力。这种效益可以通过银行和非银行金融机构的行为变化和允许小企业准入金融市场的变化反映出来。有理由认为,理想的担保计划可以帮助银行逐步发现它是转移风险并进一步远离小企业风险的过程。

与其他直接给予小企业财政资助的政策相比,担保计划有一些值得注意的特征。担保可以不动用财政储备,并且是以借出方式出现的。担保计划原则上是与市场经济原则相一致的。因为担保机构提供的是信用储备金基础上的担保能力而非可贷资金本身,因此能够取得巨大的财政杠杆作用,一定规模的担保资金能撬动规模较大的银行贷款,这是恰恰是赞成担保作为促进企业发展的积极财政政策主要依据之一。 

虽然小企业贷款担保计划由于历史上出现过大量的代偿与损失,由此被证明是“高风险”业务领域,但是从整体上看,小企业担保贷款安全回收的比例还是较大的。最坏的情况是小企业担保贷款有10-15%的损失,但这仍然意味着100万美元的担保资金保守估计也能够支持500万美元的贷款。经验证明,如果银行和担保机构自我保护意识强,有效审批监管制度和债务追偿措施到位,小企业担保贷款最终损失率不会超过5%。由此得出结论,尽量减少对财政补贴依赖并取得较好收益的担保机构才是最好的担保机构。

担保需要再担保
再担保在完善中小企业信用担保体系中的作用

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